粵港澳大灣區作為中國區域經濟的重要部署，一個重要意義就是使粵港澳從一個地域概念成為一個區域概念。本文從政策分析的角度，以區域約束力這一概念為邏輯起點，對粵港澳大灣區高等教育合作發展的政策導向與制度框架作一探討。

一、區域、區域性與區域約束力

所謂區域是指依據一定的標準劃分的人類社會活動的一定地域空間。從目前一個國家的區域存在方式來看，有以行政區劃為單位形成區域，如省（州）域、市域、縣域等，這些都是以不同的行政權力覆蓋范圍為標準；也有跨行政區劃的區域，除了地域彼此毗鄰外，這類區域還通過建立具有一定行政性質與功能的某種規劃或某些規則、機制而形成的，如我國長江三角洲區域（跨省市域行政區劃）、粵港澳大灣區（不僅跨行政區域，而且跨境）、京津冀區域（跨省市域行政區劃）、成渝雙城經濟圈區域（跨省市域行政區劃）等。區域這一概念也并不局限于一個國家內部，它還可以是跨國跨境的“國際區域”，如東盟、歐盟、非盟等合作機制形成的區域概念等。

區域性是一個與區域劃分標準相關聯的概念，衡量區域性強弱的一個重要表征便是區域的約束力。所謂約束力，本是一個物理學的概念，指的是物體受到一定場力（僅由空間位置決定的力叫場力）限制的現象，限制物體的位置和運動條件稱作物體所受的約束，實現這些約束條件的物體稱為約束體，受到約束條件限制的物體叫做被約束體，把約束對物體的作用力稱為約束力。

區域約束力與區域的自然屬性和社會屬性關系密切，同樣涉及到政治、經濟、文化諸因素及自然諸因素。區域約束力首先來自于政治、經濟、文化、宗教等多方面，它們往往通過建立組織或機制形成約束力。

作為一種主動建構的區域，什么才是“最有用”的區域？簡單而言，就是區域的構成意圖（目標）與功能達成度和實現度最高。美國區域經濟學家胡佛（E.W.Hoover）曾提出“最有用的區域分類，也就是那些遵循行政管理范圍的邊界劃分而成的區域。”他所說的“最有用”的區域最有可能是行政區劃而成的區域。

二、粵港澳大灣區的區域特點對區域約束力的影響

屬于灣區性質和類型的粵港澳大灣區，除了具有灣區共同的特點諸如開放性、創新性、國際性等外，又有與其他一些灣區不同的特殊之處。

第一，粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）不同于一般的行政區域，即它不是由某一個行政區域，而是三個大的行政區域（其中兩個為特別行政區）組成的。而廣東區域又下屬了9個獨立的次行政區域，也就是說大灣區是一個跨單一行政區域的區域。在我國宏觀制度體制下大灣區的行政約束力并不弱，這也為其成為一個“最有用”的區域奠定了前提條件和政治基礎。

第二，大灣區建設戰略目標的一個重要定位是創新灣區、科技灣區，即打造“具有全球影響力的國際科技創新中心”。大灣區的區域約束力必須處理和平衡好自上而下的政府主導與自下而上的主體活力的關系，在兩者之間保持必要的張力。

第三，大灣區的一個最為突出的區域特征，便是“一國兩制，三個關稅區、三種法律體系”，這是在國際上一個國家內的其他灣區或區域所沒有的。要全面準確貫徹“一國兩制”方針，堅持中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權相統一，充分認識到“一國”原則愈堅固、“兩制”優勢愈彰顯的深遠意義。根據這一重要認識設計好區域的行政約束力，使大灣區獨特的區域特征真正彰顯出最大的治理優勢和治理效能，推動大灣區行穩致遠，成為“最有用”的區域。

第四，大灣區是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在國家發展大局中具有重要的戰略地位，也是國家區域重大戰略和區域協調發展戰略的重要組成部分。如何依托香港、澳門作為自由開放經濟體和廣東作為改革開放排頭兵的優勢，深入探討基于使命和責任的大灣區治理模式，尤其是作為國家重要且特殊區域的區域約束力，將制度優勢真正轉化治理效能問題，對于推動國家區域發展戰略中治理體系和治理能力現代化，具有重要的現實意義。

第五，粵港澳地域毗鄰，且文化同源、文脈相親、人緣相親、民俗相近，大灣區建設在充分考慮區域的行政約束力等區域約束力的同時，文化約束力的力量不可小覷，特別是在空間約束力的加持下尤甚。通過文化的彌散和滲透，最終使區域約束力不僅成為區域發展的一種硬實力，而且成為區域繁榮的一種文化軟實力。

三、區域行政約束力下粵港澳大灣區高等教育政策導向與制度框架

行政約束力又是與政策密切相關的。政策研究范式中有兩個重要概念，即政策工具和政策類型，實際上這兩個重要概念亦構成了分析區域（行政）約束力的兩個維度。

（一）政策工具、政策類型與區域約束力

1.政策工具。政策工具是政策制定主體研制與選擇并具體加以運用以執行政策、解決政策問題、實現政策意圖、達成政策目標的途徑和手段。加拿大公共政策學者霍萊特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）根據政策工具的強制性程度將政策工具分為強制性工具、自愿性工具和混合性工具。相對而言，此種分類方法更具解釋力，也更加合理。

2.政策類型。政策類型有不同的劃分依據。根據本文的研究對象與研究問題，將采取依據政策層次的分類方式，即政策可分為元政策、基本政策、具體政策。

根據霍萊特和拉梅什根據政策工具的強制性程度將政策工具分為強制性工具、自愿性工具和混合性工具。我們可把區域約束力劃分為強約束力、中約束力和弱約束力，其中強制性工具對應于強約束力，即強制或直接作用于政策對象。自愿性工具對應于弱約束，這種情形下很少或幾乎沒有政府干預，它是在自愿的基礎上完成預定任務。而介于強制性工具與自愿性工具兩者之間的政策工具則對應于中約束力。

對于不同地域組成的區域而言，為了維系區域的區域性，需要從政策制度的角度建立起區域約束力，可以分為以下情況：強約束力對應于區域政策制度的統籌與統一，中約束力對應的是各地政策制度的銜接與對接，而弱約束力則更傾向于各地政策制度的自愿與自主。

（二）大灣區高等教育政策導向與制度框架

最具大灣區元政策意義的是2019年2月中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）。同時，近幾年以中共中央、國務院或國務院名義分別印發了四個重要政策文件。一是2019年8月中共中央、國務院印發《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》（以下簡稱《深圳意見》）；二是2021年9月中共中央 國務院印發《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》（以下簡稱《前海方案》）；三是2021年9月中共中央 國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱《橫琴方案》）；四是2022年6月國務院印發《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》（以下簡稱《南沙方案》）。以上四個綜合性政策文本，在涉及高等教育方面，有一些基本的政策，但更多的是有關高等教育的具體政策，具有相當強的實踐操作性。

作為大灣區高等教育的一項專門性的具體政策，2020年11月教育部和廣東省人民政府聯合印發了《推進粵港澳大灣區高等教育合作發展規劃》（以下簡稱《高教規劃》）。

無論是大灣區高等教育的元政策、基本政策，還是具體政策，從與區域約束力相關的角度，至少可以從以上政策文本中得出如下幾點認識。

第一，大灣區高等教育合作發展的定位與目標要求適當增強區域約束力。

第二，大灣區的區域特點，尤其是粵港澳三地高等教育各具的特色與優勢，如何既彰顯特色，又優勢互補，亟需加強區域約束力。

第三，中央支持大灣區形成國際科技創新中心，建設綜合性國家科學中心，這對大灣區高等教育提出了集群發展的戰略選擇。大灣區高等教育教育集群發展戰略選擇的基本路向必然對區域約束力提出訴求。

第四，大灣區高等教育合作發展注重三地共同體的構建，達到共同發展的共贏效果。這是一種共存共榮的生存與發展模式，核心在于“共生”，即著眼于建設命運共同體。

基于以上認識，我們可將大灣區高等教育的區域（行政）約束力分為強約束力、中約束力和弱約束力，并與具體的政策制度設計相關聯。也就是大灣區高等教育的政策制度設計，采用元政策、基本政策、具體政策三個層類的劃分。基于大灣區高等教育合作發展的特殊區域性，有的需要體現強約束力，做到制度的統籌與統一；更多的則是中約束力，做好制度的銜接與對接（即規則的銜接與機制的對接），這種銜接與對接不是誰銜接與對接誰，而是強調銜接與對接的相互性。此外，自愿與自主的制度弱約束力也是必不可少的，能為大灣區三地發展的多樣性提供一定的空間。在政策類型的每一個層類，大灣區高等教育的區域約束力與制度的關系框架都可作如下表述：強約束力——制度的統籌與統一，中約束力——制度的銜接與對接，弱約束力——制度的自主與自愿。也就是說，不論是大灣區高等教育的元政策，還是基本政策、具體政策，每一類政策，都包括著眼于制度統籌與統一、體現強約束力，三地制度銜接與對接、體現中約束力及制度自主與自愿、體現弱約束力這三個方面，最終構成了大灣區高等教育制度體系。

應當說，目前在中央政府的強力主導和大力支持下，以及粵港澳三地政府和各界的共同努力下，粵港澳大灣區建設的統籌協調機制和政策體系已初步構建，而關于大灣區高等教育合作發展的政策制度的“四梁八柱”也已經基本搭建起來，尤其在元制度和基本制度供給方面還是比較充分和有力的。當前和未來一個時間亟需進一步加強和完善具體制度的有效供給。同時，大灣區高等教育合作發展在加強政策引導的同時應加快推進立法規范，形成制度權威，這種區域立法形式是具有強約束力（盡管具體的法律條款可以是強約束力、中約束力或弱約束力的），它將有助于政策制度的實施和落實。

【本文系中國高等教育學會學術發展咨詢委員會委員、華南師范大學粵港澳大灣區教育發展高等研究院院長盧曉中11月27日在2022高等教育國際論壇年會學者論壇上的報告】