摘要：澳門回歸15年，特區政府秉持"教育興澳"的施政方向，大力發展高等教育，取得了令人矚目的成果。回眸澳門高教治理的歷程，無論是高等教育輔助辦公室的重組，還是單獨為澳門大學設立法律制度，特區政府一直尊重高教發展的多元特色，奉行"無為而治，各顯特色"的治理理念。然而，在宏觀治理下，公立高校被定義為公法人，須受到適用于公法人的公共行政法規制度的約束，這顯然已經成為澳門高校發展的瓶頸；而在內部治理中，高校則形成以決策為邊界的治理架構，充分體現了章程治理的內涵。展望澳門高教治理的未來，適時調整公立高校公法人的身份至關重要。可以參照葡萄牙模式，推行私法制度下的公共基金會模式；在政府和高校間設立中介組織；同時實施對高校的問責機制，充分實現社會價值平衡。

　　關鍵詞：澳門高等教育；回歸15年；治理；公法人

　　澳門現代高等教育自20世紀80年代東亞大學創立，經歷了風風雨雨的30余年，迄今為止，已經形成了公立、私營并舉的辦學格局。在當前存在的十所高等院校中，既有以爭創世界級大學為己任的綜合性大學，也有扎根于澳門本地的應用型院校，還有以謀求行業特色而生存的單科型學院和遠程教育。總之，澳門雖小，卻在不斷追尋著自身的特色和目標，擔負著為社會培育各類優秀人才和發展學術的重大使命。從回歸至今，澳門特區政府秉持著"教育興澳"的施政方向，大力發展高等教育，取得了許多令人矚目的成果。2013年底，澳門大學橫琴校區的正式啟用給澳門高等教育的發展注入了新的活力，修訂后的《高等教育制度》也蓄勢欲出，每一所高校都在這一關鍵時刻認真思考高校制度建設和質量發展的長遠議題。

　　從世界范圍來看，一個國家或地區的高等教育要興旺發達，須具備三個因素：其一要有合適的辦學理念。所謂"合適"指的是既要反映出高等教育發展的一般規律，又能彰顯高校自身的辦學特色。其二要具備充足的財力。資金來源的充足對于高等教育的學科建設、教學發展、行政服務非常關鍵，也能為吸引足夠優秀的學術人員提供必要條件。其三則是要有良性的運行制度。從這三方面來看，澳門高校作為中西交融的樞紐之一，文化特色明顯，加之中央政府的大力支持，各校的定位相對比較明確。經費來源方面，依靠博彩收入的逐年增長，高校符合法律制度的基本預算都能得到滿足，政府對高校經費上的支持也是不遺余力。然而，澳門高等教育在制度建設和治理方面，相比前兩個方面則比較落后，效率也不高，很多時候因為制度方面的桎梏，甚至使充盈的經費也無法用得其所。所以，值此澳門回歸祖國15周年之際，筆者謹將澳門高等教育的治理歷程以及特征作一梳理，為未來的發展資以借鑒。

　　一、回歸前后澳門高等教育治理的歷史回眸

　　回歸以前，1991年是一個顯著的分界點。這一年，澳葡政府頒布了第11/91/M號法令，制定《高等教育制度法》（以下簡稱高教法）；同樣是這一年，政府收購的東亞大學一分為三，分別成立澳門大學、澳門理工學院、亞洲（澳門）國際公開大學（即現在的澳門城市大學）。至此，加上1988年配合澳門回歸過渡期而成立的澳門保安部隊高等學校，澳門的高等教育體系已經初顯端倪。每一所高校都在成立之后，配合建立了相應的章程，以厘清高校內外的權責范圍以及自主的形式。

　　1.高等教育輔助辦公室的重組。1991年以后，澳門高等教育的宏觀治理隸屬于澳葡時期的行政教育暨青年事務政務司，并通過成立高等教育輔助項目組對高等教育事務予以協調。而回歸之前還有一些公、私立高校和研究機構相繼成立，如澳門旅游學院、澳門高等校際學院（即現在的圣約瑟大學）、聯合國大學國際軟件技術研究所及澳門歐洲研究學會。高等教育的與時俱進使得政府的輔助職能漸顯不足。1998年，最后一任澳葡政府總督韋奇立頒布了第11/98/M號法令，認為"高等教育作為教育制度之專門領域，需有一行政當局之專責部門協調及處理與其有關之事務"，取消原有的項目組形式，正式設立高等教育輔助辦公室（葡文縮寫為GAES，以下簡稱高教辦）。新的高教辦被定義為"負責輔助、跟進及發展澳門高等教育，并對高等學歷進行認可工作之技術辦公室"。

　　自1999年回歸以后，新重組的高教辦正式履行其職責。從當時澳門高等教育的發展狀況而言，新世紀前后，澳門的私立高校也全部建立，高教的體系已經公私分立、層次分明。高教辦作為社會文化范疇協調全澳高等教育的政府機構，其直接介入高等教育的管理權主要有：高教規劃、課程審批、學歷認可、信息統計、管理準則設立以及協助社會文化司進行人力資源管理，其余則是協調高教機構文化、交流、培訓等方面的工作。在澳門宏觀高等教育治理體系形成的過程中，高校內部的治理體系也都根據校內章程和相關法律制度建立，整體治理促進了回歸初期澳門高等教育的發展。在課程開設上，截至2004年，10所高等院校提供的各級學位及文憑課程共213個，其中包括倫敦大學瑪麗皇后學院、美國圣約瑟大學在內的國際知名大學與本地院校合作開設課程，呈現出開放化、多元化的特征。2002年，從香港浸會大學校長位置上榮休的謝志偉博士擔任了澳門大學新一任校董會主席，改變了這一職位由特首（回歸前是澳督）擔任的局面，強調了政府讓澳門大學擁有更多自由的意愿。但是，正是因為當時政府將工作的重心依然放在幾所公立院校的協調上，而放松了對整體高等教育的規范。個別私立高校內部管理松懈，采取一些未經認可的方式大幅招生，規模竟在短時間內擴大了十幾倍，文憑發放變成了"學店"行為。這一非正常的局面在2003年以后逐漸走向正軌，各校發展呈現出多元的取向。

　　2.高教法與澳門大學法律制度（以下簡稱澳大法）并行的制度體系。高等教育的治理無比重要，既需要政府在關鍵的規劃和發展問題上宏觀調控、統一協調，也需要給予大學充分的自主權。澳門大學回歸以后正是看到了這樣的契機，但1999年12月第470/99/M號訓令核準的《澳門大學章程》受到1991年頒布的高教法限制，在治理架構、課程批核以及人員管理等方面的運作上，無法跟上世界高等教育的發展趨勢。2002年新的校董會成員組成以后，盡管在當時澳大的章程中，校董會的性質僅僅作為咨詢機構，但受到特區政府對澳門大學的殷切期盼，隨即承擔了修章重任。在內外的努力、忍耐和妥協中，澳門大學建議的新章程和人員通則最終被原則上通過。但由于章程制度屬于特首行政命令批示的范圍，在位階上仍然要從屬于1991年的高教法，所以，又由立法會特別量身制定了澳大法，為澳門大學的新運作模式奠定必要的法律基礎。

　　澳大法雖然使澳門大學在學術、行政和財政上更加自主，但卻未能顧及其他高校，而這些院校依然受到1991年高教法的限制，規約模式儼然使高校成為政府的行政自治部門。應該說，澳大法出臺，是為了使澳門大學在走向世界級大學的道路上更快一步。雖然在同一地區兩種同類法律制度并行的模式在世界范圍內絕無僅有，但也能看出政府在高等教育發展上的良苦用心。

　　以澳門大學為例，澳大法和與之配合的新章程在三個主要方面有了變化：其一是治理架構。校董會為澳大最高合議機關，負責制定澳大的發展方針及監察其執行，并促進澳大與社會的聯系。校董會成員組成更具代表性，包括由行政長官委任的社會人士、特區政府代表、校內成員、學生會代表以及校友會代表等。大學的治理架構包括：校監、大學議庭、校董會、校長、教務委員會、財務管理委員會。而校董會、教務會以及財務委員會并行的模式，基本上承襲了原東亞大學的英制模式，總體決策、財政決策與學術決策分立，使澳門大學在既定框架下行使自主權。其二，有權開設新的課程，不再需要經政府繁瑣審批。但必須經校務協調委員會和教務會審議通過，再由校董會考慮澳大使命和財政可行性后批準。而課程的安排、修改和撤銷則可由教務會直接議決。其三，澳門大學的人員適用私法勞動制度。但為了不與"公法人"的定性相沖突，澳大法中又特別規定"澳門大學人員的報酬受對公共行政工作人員所定出的年報酬上限所約束，但校長、副校長及講座教授的報酬除外"。與澳大相比，其余公立院校課程開設和人員制度方面并不靈活，而在治理架構上，則基本采用行政主導治理的模式，如澳門理工學院和旅游學院均設有理事會（BoardofManagement），成員主要由院長、副院長、秘書長、財政局代表等組成。正在修訂的新高教法文稿中，已經提出董事會模式的發展趨勢，即私立院校則一般采取董事會治理的模式。

　　總體來看，作為方向引導和制度依據的1991年高教法早已陳舊不堪，但鑒于澳門行政工作的效率以及2006年澳大法的提前出臺，許多高校依然在脫離實際的制度體系下運行。在高等教育規模不斷擴大的今天，如何設計一套良好的制度體系已是當務之急。

　　二、澳門高等教育內外治理過程中的典型特征

　　1.外部治理：名義上的自治與實質上的不自治。從1991年的高教法到2006年的澳大法，都有一項非常重要的內容，就是"大學自治"，如高教法中的"享有制訂章程以及學術、教學，行政和財政的自主權"和澳大法中的"澳門大學享有學術自主權，…紀律自主權，…財政及財產自主權"。這些已經寫進法律中的條文當然可以起到應有的效力。事實上，從回歸至今，無論是多元化課程的開設、國際上頻繁的文化交流與合作、科研上的不斷創新以及對澳門和周邊地區的人才輸送和服務，都能體現出高校擁有較大的學術自主權。但是，在行政和財政等方面，大學的自主性卻受到諸多的限制。

　　回歸以來，特區政府尊重高等教育的多元特色，能在"如何管""管什么"中認真權衡，很少簡單地施加所謂統一的標準。在宏觀治理方面，一直奉行"無為而治，各顯特色"的治理理念。所以，無論是特首、社會文化司還是高教辦都沒有直接插手到高校內部的各項事務中。然而，問題出在高教的法律同時又將公立高校定義為"公法人"。在澳門高等教育的語境中，公立高校基于公法人的定義一向被認為是公共行政的自治機構，雖然在行政和財務上享有自治權，但本質仍然是公共行政機構。這一性質的定位，必然導致高校在人事、財政、行政等方面要受到適用于公法人的法例所規范。然而，高校學術的本質屬性與純粹公共行政機關的性質有所不同，高校中的工作具有長效性、不確定性等特點，需要和一般行政單位區別對待。具體而言，在人員制度方面，聘請本地以外的專家、學者必須要經過行政長官批準，導致手續繁瑣，容易喪失許多挽留人才的機會。教授的薪酬不能突破為政府公職人員所訂立的薪酬上限，難以引進歐美地區知名的專家學者。在財會制度方面，年度預算的項目分類很細，并且是單年度預算，當這些強調細節的預算不是很準確的時候，所帶來的影響很多，無法應對教學、科研過程中的一些緊急狀況。在采購制度方面，高校最大的開支權限僅僅為50萬，如果突破必須上報社會文化司審批，浪費了大量的時間和成本，等等。

　　以上這些公共行政制度上的規制，已經成為澳門高校發展的瓶頸，即使是澳大啟用新的章程以后仍然不能例外。2009年，澳門大學獲全國人大常委會批準在珠海橫琴建立新校區，并于2013年11月啟用，這既為澳門大學的發展帶來機遇，也迎來挑戰。適逢澳大創校30周年之際，就已經開始推動住宿式書院的成立、四位一體教育模式的安排、榮譽學院的國際化、開放式科研基地構建、以學生為本的學習共享空間的使用、師友制的確立等教育工程的實施，與此同時，為了配合澳大快速發展的愿景，校董會又一次啟動修章程序；另一方面，由政府修訂的高教法也蓄勢待出。

　　2.內部治理：以決策為治理邊界的組織架構。何謂內部治理？首先讓人想起的就是章程，并且認為只要章程設立完善，高校內部的管理和學術活動也自然就有了法的依據。當然，高校內部的組織架構也必將在章程中有著清晰的體現。然而，以上觀點有一個基本前提，即章程設立的目的或者章程的內涵是為了建立一種標準，或者說是為了提供一種執法的依據。

　　實際上，當我們追溯章程在中世紀起源的時候，可以發現那時章程的內容是"探求大學管理是按照何種原則組織的，……"，"而大學管理可以歸結為兩項基本任務：保障（由教皇、國王或者公社頒發的）大學的特許權；組織教學活動。"所以，章程的一個最主要的功能就是厘清大學內外權利的歸屬和邊界，保障大學的自治權益。其后，盎格魯-撒克遜的國度繼承了中世紀章程的傳統，而澳門高校的起源東亞大學正是采用盎格魯-撒克遜的結構體制，章程也自然地闡述了大學自治的邊界。如1981年東亞大學的創始人就認為，章程基本權利的表述是為了體現出大學從出資方那里獲得自治權利的合法性，而章程的條款中不會涉及已經屬于自治范圍的組織構成和運行方式。

　　以澳門大學2006年的章程為例，其中體現出的治理架構如圖1所示：

　　圖一澳門大學治理架構

　　在澳門大學章程的第二章"組織"中，將校監、大學議庭、校董會、校長、教務委員會及財務管理委員會這些治理機構定義為"機關"，而其職能主要體現在決策與輔助、咨詢決策等方面，其中總體決策、學術決策及財政決策亦分權而立。由此可見，決策應該是大學治理的內涵與邊界，而具體的行政管理、事務處理一方面體現的是操作職能；另一方面則應是大學本身可以自主決定的范圍，不應列入治理架構之中。在維基大辭典中，治理亦被定義為獲取期望、分層授權和監控表現的決策過程，屬于相對獨立的決策和領導過程。從這個定義可以看出，治理和管理不僅在內涵上有區別，而且在外延上亦不一樣。管理是指對人、財、物等資源的具體分配與使用，不僅有決策的內涵，并且涵蓋操作性的職能。如果說章程確立的主要目的是厘清高校內外應有的權責，從而使高校在法律規范上保障自主權，那么章程中重點要表達的則應是有關決策的權利和結構--即治理架構。而各學術單位、學術輔助單位、行政部門及其主管領導，歸屬哪里決策，設立和撤銷應屬于章程的內容范圍，而其名稱、組成、職權及運作則由內部規章限定即可。

　　相比之下，內地有些大學的章程在組織構成上不僅沒有區分決策與操作，而且無所不包。在某大學繪制的治理組織架構圖上，各委員會、校長、各黨群行政職能機構、教學科研單位、直屬單位等混雜在一起，缺少了治理的內涵與邊界，儼然變成虛、實體組織的展示圖。應該說，大學治理結構是比管理結構更為基礎的制度結構，其根本目的是建立大學決策過程與社會權利主體的合理聯系。由此，大學的合法權利才能得到保障，自主權方能得以彰顯。

　　三、澳門高教治理的未來展望

　　澳門回歸轉瞬已近15年，高等教育已經取得較快的發展。目前，澳門缺乏的不是目標和資金，而是一套靈活、適用的高校內外制度和結構體系。澳門高教的治理特別需要著眼于此，方能煥發出新的活力。

　　1.改變公法人身份，重構政府和大學之間的關系。高等教育的治理首先意味著政府的作用將發生很多變化，政府的角色應當從原來的舉辦者、辦學者、管理者，轉變成協調者和質量控制者。如前所言，澳門高等教育治理的主要問題在于，公立高校都是公法人，所以同時需要受到適用于公法人的公共行政制度、法規約束。實際上，澳門的公法人模式來源于葡萄牙，政府長期以來也將高校視為公共機構。但在世界經濟合作與發展組織（OECD）對葡萄牙高等教育進行全面檢視以后，這類狀況得到了改變。葡萄牙國會2007年制定了新的高等教育法律制度（RJIES，62/2007），推行"私法制度下的公共基金會"的運作模式，允許公立大學脫離公法人身份，透過適當申請程序取得此私法制度的公共基金會地位。新制度下大學將會在三大范疇取得更多自主：其一是大學固定資產的所有權；其二是獨立于政府的財政制度；其三是與公務人員制度脫鉤的人事管理制度。

　　鑒于葡萄牙的改變，澳門也應未雨綢繆，適時在制度范疇作出相應的調整。重點可以從兩個角度加以考慮：第一，從更高層次的法律上對公法人的內涵及其運作予以補充規定，將高校與執行公共行政事務的政府機關區分開來。第二，參照葡萄牙的模式，允許高校申請公共基金會的地位，從而可以在私法制度下運行。這一模式有一個基本的前提，即需要改變公立高校經費撥款現狀，鼓勵高校從多種渠道獲取資金，才能夠從法律層面啟動公共基金會模式。

　　2.建立中介組織，實現政府宏觀調控和引導。澳門政府與高校之間一直屬于直接領導與被領導的關系，社會文化司是各高校的監督實體，高教辦負責高教的協調和規劃。"但政府的直接干預和市場的直接介入易破壞大學的學術自由，而大學脫離政府、社會（市場）的'完全自治'也必然步入迷途或陷入困境。因此，需要有獨立的第三方介入治理結構。"作為第三方中介組織的典型代表，英國高等教育基金委員會就在政府和高校之間起到了"緩沖"和"聯結"的作用。在英國，高等教育基金委員會將政府和高校兩種不同性質的機構有效鏈結，又都保持一定的距離。近20年來，伴隨著政府加強對高教的引導作用，基金委員會不斷通過撥款、政策發布、問責等，傳遞著政府的意志和信息，在維護政府和高校的利益方面，已經起到不可或缺的作用。

　　目前，正在審議的澳門新高教法文稿中，特別強調要建立"高等教育協調委員會""高等教育基金"等第三方組織，以加強中介協調的作用，實現良性的資金分配和治理協調。建立中介組織應該注意以下兩點：第一，協調委員會和高教基金須能夠起到宏觀調控的作用。如，人員構成上并不一定要"統籌兼顧"，而重點要反映出政府和社會的宏觀導向，在考慮院校利益的同時，兼顧政府和社會的整體利益。第二，中介組織應該具有決策權，而非僅僅擁有服從于政府的咨詢建議權。并采取相關機制保障高校的自治，促進高教質量的提升，同時監督違規行為的發生。

　　3.實施問責機制，加強對高校的監督制度。提高高等學校的自主水平是世界范圍內的普遍發展趨勢，然而在擴大高校自主權的同時，也需要加強對高校的問責與監督，以促使高教領域能夠符合社會公眾的期望和利益訴求。

　　實施對澳門高校的問責、監督制，應從以下三個方面來理解：第一，擺脫公法人身份的高校，可以依靠校董會及基金會的信托委員會進行獨立監控。這類監督屬于院校自我發展的調控。第二，政府擬建立的第三方基金中介組織，可以針對院校經費預算、發放、使用等方面啟動獨立問責機制，尤其加強對競爭性經費資助責任的考核。第三，配合新高教法，訂立質量評審、監控制度，成立質量保障與評審機構，以獨立問責的方式對高校進行評審。應該說，大學自主和問責是相輔相成的兩個有機組成部分，政府、社會和高校需要更好地協調合作，努力建立有效可行的機制，充分實現社會價值平衡。

　　（張紅峰，澳門理工學院副教授，澳門999078）

　　（原文刊載于《中國高教研究》2014年第12期）