我國改革開放的序幕開啟于恢復高考和對外派遣留學生，高等教育改革也曾是來自大學管理者的主動訴求。但隨著改革開放的深入，高等教育改革進入了“高原期”，增量改革如“211工程”“985工程”建設等成效顯著，存量改革如管理體制等不盡如意；高等教育改革呈現出強烈的外部驅動特征，基于大學自身邏輯的改革活力不足。近年來對高等教育改革的反思漸多，其中不乏真知灼見，但在對改革的復雜性、系統性和協同性的認識上還有進一步廓清的空間。改革開放沒有現成模式可以照搬，必須采用實踐、認識、再實踐、再認識的方法論。而對高等教育改革屬性的再認識及對改革動力機制的再設計，無疑是把高等教育改革推向深入的重要邏輯起點和有效抓手。
　　一、高等教育改革“雙重屬性”的認識邏輯
　　在高等教育與社會大系統的關系上，有三個重要的認識邏輯：一是教育特別是高等教育的“雙重屬性論”，即教育既有經濟基礎的屬性，又有上層建筑的屬性；既有經濟的功能，又有政治、文化的功能。二是約翰·S·布魯貝克提出的基于認識論和政治論的兩種哲學邏輯。三是伯頓·R·克拉克提出的政府、市場、學術三角協調模式。盡管有些學者對上述邏輯的全面性和適切性等提出質疑，但他們仍然是當下最有效的分析工具，其所揭示的相互關系也仍然是當下現實的存在。
　　歷史與現實都已經證明，改革的具體意蘊在政府、企業、大學、社會組織等層面以及不同的行業領域，會有很大的價值選擇差異。在政治、經濟、教育、科技、文化等各項改革中，高等教育改革是比較特殊的領域，具有相當的復雜性。這種復雜性至少體現在三個方面：一是高等教育改革是利益聚合與沖突的焦點。現代大學承載了太多的重大責任與利益，既是國家利益與地方利益、政府利益與社會利益、群體利益與個體利益高度聚合的領域，也是傳統利益與新生利益沖突的焦點之一。二是高等教育改革越來越面臨尊重經濟規律與遵循教育規律的協調問題。由人才培養規律、學科建設規律、教師成長規律、科學研究規律等構成的高等教育內部規律與經濟規律顯著不同。現代高等教育日益受到經濟規律的影響，但任何市場化取向的局部改革都可能會危及大學的本質屬性，功利性需求與大學特性的沖突愈演愈烈。三是高等教育改革始終面對著控制與自由的沖突。隨著知識和技術在國家治理和發展中戰略地位的日益重要，無論是西方發達的市場經濟國家，還是傳統的中央集權制國家，均加大了對高等教育的控制，在影響高等教育發展的政治力量、市場力量和學術力量三種基本力量中，政治力量和市場力量日益強勢；另一方面，追求卓越的特性和促進人的全面發展的本質任務始終是大學的一種基因，大學具有在任何社會、制度下及歷史條件下都能存在的“自在”的獨立性——總是具有自己的問題域與觀念系統及其由此而衍生的一系列的管理機制和運行機制，大學必須保持一定的自由度和自主性，才能發揮智力源、思想庫、航標燈等長久作用。控制與自由之間不但是永恒的矛盾，更會涉及放權幅度、節奏、方式等動態問題。在歷史演進和現實發展的共同作用下，高等教育改革越來越具有從屬性和獨立性共存的“雙重屬性”。
　　所謂從屬性，是指高等教育改革在宏觀層面上是政治、經濟改革的組成部分，政治、經濟改革規約著高等教育改革的方向、進程和節奏。為維護現行的基本政治制度和經濟制度服務，是高等教育改革的合法性前提；經濟體制或政治體制的結構性改革，是推動高等教育體制做出順應性變革的動力；政府日益成為推動高等教育改革的主體，外部驅動力是高等教育改革的主要動力源。19世紀末以來，世界高等教育經歷了若干次重大轉型，從人類歷史和國家發展的角度看，這些重大轉型無不是在經濟社會處于發展的關鍵時期發生的。如德國為適應機器大工業發展及先進生產力對專門人才需求迅速增長的形勢，創辦了教學與科學研究相統一的新型柏林大學，拓展了大學的科學研究功能，重塑了大學的組織結構；美國為滿足資本主義生產發展的新需要，通過《莫里爾法案》等催生了“康奈爾計劃”和“威斯康星思想”，拓展了大學的社會服務功能，強化了大學與社會的聯系。盡管有學者認為“西方國家的高等教育改革往往發生在院校層面，是高校自己推動和實施的改革”，但沒有哪次改革不受特定的外部因素影響，而且至少上述兩次重大改革是基于經濟社會發展的邏輯而進行的。
　　所謂獨立性特質，是指高等教育改革具有基于教育內部規律和大學自身發展邏輯的獨特領域和獨特價值選擇。獨立性改革的主要動力既可能來自于大學組織內在的生存、發展、競爭的需要，亦可能源于知識革命、信息革命和人的發展訴求提高等因素的挑戰。獨立性改革是大學群體面臨的共性問題與大學個體自主性實踐的結合，是大學內部基于共同愿景的行政管理集體與學術聯合體協同推動和實施的，在根本上是為了堅守大學的本質和更好地履行大學的職能。
　　高等教育改革的從屬性與獨立性是矛盾的辯證統一體。從屬性源于高等教育事業的社會屬性，改革的動力來自經濟社會發展的需求，外部壓力驅動是主要路徑。獨立性源于大學組織的學術特性，改革的動力來自于人的全面發展的需求和大學自身發展的需求，內生動力驅動是改革的主要路徑。從屬性改革框定了高等教育在國際國內環境和經濟社會發展全局中的時空定位、責任使命與結構功能，并為高等教育改革的實施賦予了合法性依據和資源性支撐。獨立性改革維護了大學的本質屬性，并為大學在復雜變革時代保持適應和堅守的平衡奠定了內在基礎。
　　理論上，涉及高等教育管理體制、辦學體制、投資體制等領域的改革，應屬于從屬性改革；涉及大學教學、教師、科研等領域的改革，應屬于獨立性改革。具體的情況，會因國情的不同而有很大差異。凝聚從屬性與獨立性改革共同愿景的是國家、民族利益，這是主權國家下任何一項事業或任何一類組織必須遵守的基本法則。連接從屬性與獨立性改革的主要紐帶是資源，現代政府日益通過資源配置方式改革達到對大學的有效控制，大學作為高度資源依賴型的組織也日益強化了對政府的依賴。在強政府、弱市場的體制下，從屬性改革是強勢的，獨立性改革是弱勢的，即便是理論上應該屬于獨立性改革的領域，也會受到政府的巨大影響。
　　從屬性改革與獨立性改革有共同的愿景，也會有利益沖突。當兩者獲取最大價值認同和實現步調協同時，改革就會取得最佳效益。但在實踐中，基于政治價值、經濟價值的取向與大學的邏輯、學者的追求之間以及統一性要求與差異性實際之間的沖突，使得從屬性改革與獨立性改革之間不可避免地產生不協調、不同步等現象。作為改革的實際責任主體，大學往往是被動的。大學的自由度與大學擁有的資源往往存在著負相關，這種現象尖銳地展現了高等教育與外部各種利益主體和權力之間的矛盾關系。
　　二、高等教育改革“雙重屬性”的中國實踐
　　（一）高等教育改革的中國模式
　　梳理過去40多年來我國高等教育改革脈絡，可以清晰地看出其所具有的鮮明的雙重屬性特色，改革也在兩條路徑上展開。
　　第一條路徑是基于黨的領導、政府主導、政策驅動、輿論發動、組織動員、項目牽動、評估檢查、自上而下、由外到內的從屬性改革路徑。
　　中國共產黨始終是高等教育改革的領導核心。從《中共中央關于教育體制改革的決定》《中國教育改革和發展綱要》《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》到《中共中央關于深化教育體制機制改革的決定》《中共中央關于深化新時期教師隊伍建設的意見》，高等教育改革始終是伴隨著黨在不同歷史時期重點任務的變化和重大政策的調整而不斷展開和深化的。黨中央統一領導、省級黨委承上啟下、高校黨委抓好落實，黨的領導是高等教育改革得以不斷深化的根本保證。
　　政府始終是主導高等教育改革進程的決定力量。我國的現代化進程屬于典型的政府主導型，政府的推進和引導在整個改革開放和建設現代化國家過程中都起到核心作用。國務院和省級政府，通過制定貫徹落實黨中央戰略部署的實施方案、細化具體領域的改革、加強教育法規建設、建立以評估和資源配置為杠桿的推進機制等措施，直接組織推進高等教育各項改革，并通過五年發展規劃明確不同階段的主要目標、重點任務。
　　政策一直在推動高等教育改革中發揮著風向標、推動器的作用。無論是黨的領導還是行政主導，關于高等教育改革的目標設計、主要任務、保障措施、剛性約束和激勵措施等，主要是通過黨中央國務院、國務院部委、省委省政府出臺的各種政策性文件部署實施。這些政策文件，既是改革的目標設計、任務部署和行動路線圖，亦是檢查評價改革效果的標準。
　　項目日益成為牽動改革的重要紐帶。為滿足國家戰略需求、實現重大突破，20世紀90年代以來，以“211工程”“985工程”“雙一流”建設計劃等為代表的一系列重大工程，以及“高校本科教學質量與教學改革工程”“研究生教育創新計劃”“高校哲學社會科學繁榮計劃”和“高校高層次創新人才計劃”等一系列重點項目，將績效評價與資源配置相結合，成為牽動高等教育改革發展的重大杠桿。
　　輿論發動與組織動員是中國特色社會主義制度下推進改革的重要優勢。每一次重大改革任務出臺后，都會通過各種媒體的宣傳、解讀等形成強大的輿論場，使政策措施的精神最快速、最廣泛地得以傳達。也都會通過召開各層次的會議、培訓等，迅速地層層部署和落實，形成強大的組織力量。這種模式，也自然而然地使高等教育改革形成了自上而下、由外而內的推進局面。
　　第二條路徑是由高校自主推動的獨立性改革。如在辦學體制方面所進行的校企合作辦學、中外合作辦學、校地合作辦學、一校兩制、混合所有制二級學院等改革；在發展模式方面所進行的校產置換、一校多區等改革；在組織結構方面所進行的學部制、院系制、柔性教學科研組織、跨學科教學科研組織等改革；在教學方面進行的學分制、講座制、本科生導師制、小學期制、跨學科（專業）培養、科教融合、產教融合等改革；在人事分配制度方面所進行的精簡行政編制、教師聘任制、績效獎勵制度等改革。這些改革呈現以下特性：一是由點到面，即少數學校的創新型改革實踐逐步被更多學校所模仿、借鑒。二是自下而上，即學校層面的改革探索被政府部門認可并總結提煉后轉化為政策。三是由內而外，即學校的發展需求延展為更廣領域的協同性改革，如高校為集聚資源、提升競爭力等需要而進行的與科研院所、行業企業合作，逐步上升為科教融合、產教融合的跨領域協同改革模式。這些具有豐富多樣性、個性化色彩的改革實踐，契合了大學個體的千差萬別。但由于大學個體資源稟賦和戰略管理能力的差異，也出現了系統性、持續性不夠的問題。一些極具創新性的改革，因為缺乏外部政策環境，出現了“孤島效應”。一些移植于國外的改革模式，因水土不服，未能落地生根。
　　從屬性改革是主線，獨立性改革是副線。兩條路徑匯聚于有中國特色社會主義偉大事業的探索與實踐，形成了黨把方向、定政策、配干部、抓宣傳，政府做規劃、定項目、配資源、抓檢查，學校抓落實、出經驗，理論、道路、制度、文化層面的探索整體推進，統一要求與創新性實踐有機結合的高等教育改革局面。
　　（二）從屬性主導的高等教育改革模式的有效性
　　從屬性主導的高等教育改革模式是符合我國國情的有效路徑。一是高等教育改革與經濟社會發展經歷的幾次重大轉型緊密相關，早已不只是教育自身的事情，政府作為國家利益、民族利益的代表者，主導重大轉型期的各項改革是必然的。二是我國社會主義市場經濟體制仍在完善過程中，政府是國家政治權力的實際掌握者，是政治經濟制度的建立者和各種政策法規的制定者，政府的主導本身也是高等教育改革具有合法性的保證。三是在過去的幾十年里高等教育體制始終是改革的核心，這些作為生產關系和上層建筑層面的改革不突破，基于大學自身邏輯的改革也難以進行，而這一改革絕對不可能在高等教育系統內自行推進和完善。四是破解高等教育發展的不平衡問題，離不開中央與地方的協調；破解高等教育發展的不充分問題，離不開政府、社會、學校的協同；在一個發展中國家實現高等教育的有效發展，必須發揮政府的主導作用。五是我國獨特的民主集中制模式能夠有效協調頂層設計與基層探索的關系，越來越廣泛的專家參與決策的模式一定程度上保證了對教育規律的尊重；而政策制定之前的廣泛調研既有效發掘了可推廣的經驗也聚焦了要解決的問題。從屬性改革與獨立性改革是相對的劃分，他們統一于中國特色社會主義偉大事業中。
　　從屬性主導的高等教育改革模式在推動我國高等教育改革發展上發揮了巨大作用。黨的十一屆三中全會以來，在重大經濟社會轉型的驅動下，以一系列重要政策文件為標志，高等教育改革在管理體制、辦學體制、投資體制、招生分配制度、現代大學制度、教學制度等各方面逐漸展開、持續深化，并取得了巨大成效。打破了條塊分割的管理體制，高等教育與區域經濟社會發展的結合度顯著提高，地方高等教育取得重大發展；重點大學、重點學科建設取得重大成就，高等教育綜合實力顯著提高；打破政府包攬辦學的格局，中外合作辦學、民辦高等教育等成為重要的組成部分；高校辦學自主權穩步擴大，發展活力不斷增強；大學內部人事分配制度改革不斷深化，教職工積極性得到有效激發；教學改革不斷深入，創新創業教育不斷加強，人才培養質量穩步提高；對外開放呈現不斷擴大深化的態勢，高等教育國際影響力顯著增強。沒有改革開放，就沒有在發展中國家建成世界第一高等教育規模大國的奇跡，也就不會有繼續努力建設高等教育強國的自信。實踐證明，我國的高等教育改革模式是卓有成效的。
　　（三）從屬性主導的高等教育改革模式存在的主要問題
　　由于我國的高等教育改革始終處于經濟社會重大轉型期，面對非常復雜的利益關系調整，高等教育的系統功能與大學職能之間又存在非完全重合性，從屬性主導的改革模式出現了一些新的有待解決的問題。諸如：自上而下的改革，強調全國的一盤棋部署和統一性要求，而對巨大的地區和校際差異照顧不足，導致地方政府與高等學校兩個改革主體的積極性不高，出現了責任層層加碼與動力層層衰減并存的現象；改革的民主程序與法治保障尚不完善，尤其是在授權、履權和限權上存在制度性缺陷，中央與地方之間以及中央、地方兩個層面的政府部門之間缺乏更有效的協同，教育改革政策之間以及教育與其他改革政策之間存在不對話、不搭橋的現象；改革利益主體之間的責權利關系分離，責任約束為主而利益驅動不足，國家利益與地方利益以及政府利益與學校利益、企業利益、社會利益之間缺乏更有效的協調；出于部門利益和地方保護主義，政府在政策執行過程中的“變通”（既有積極意義上的政策變通和制度創新，也有消極意義上的應付和走形式）等逐漸成為公開的秘密，一些地方或部門為改革而改革，以文件代替改革實際行動；有些地方在深化高等教育“放管服”改革中出現了上放權下收權現象，通過績效考核合同和資源配置杠桿，把下放的權力以新的方式重新聚攏在一起，規則制定權、資源配置權和評估檢查權相結合，事實上形成了更嚴格的控制。高等教育改革的本質是體制機制創新，而當下改革本身就面臨著深層次的體制機制障礙。當前并不缺乏高等教育改革的動力，關鍵是如何將來自不同方面的改革訴求形成合力。優化高等教育改革的動力機制，已經成為增強改革設計合理性與推進有效性的必由之路。
　　三、基于“雙重屬性”的高等教育改革動力機制優化
　　進入新時代，高等教育改革已經從奔著問題去、針對具體領域，進入到全面系統綜合改革新階段，高等教育改革與高等教育高質量發展的協調性要求更高，與高等教育國際化的互動關系正在加強，將面臨更復雜的利益關系。建構一個要素齊備、力量聚合、利益兼顧、協同共振的高等教育改革動力系統，優化高等教育改革的動力機制，需要在全面加強黨的領導、全面推進依法治教與全面深化教育綜合改革協調統一的總體框架下，重點關注以下主要問題。
　　（一）強化高等教育改革的系統思維
　　深化高等教育改革，要統籌考慮經濟發展、政治進步和人民訴求的變化與需要。經濟發展需求是高等教育改革發展的重要動力，推進供給側改革、實施創新驅動發展戰略，必然催生高等教育服務理念、服務模式以及結構與功能等的深度變革。政治始終是影響高等教育發展的重要力量，推進國家治理體系和治理能力現代化建設，必然對實現高等教育治理現代化提出同步的要求。以人民為中心是高等教育發展的基本理念，隨著我國社會主要矛盾發展為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，高等教育發展的價值選擇、戰略目標和重點任務也勢必做出相應的調整。這三個需求是不斷發展變化的，又是相互影響的，高等教育的改革也必須是系統的、整體的、全面的，僅僅著眼于某一需求的改革或者是將改革割裂開來的做法，必然導致碎片化、循環式重復改革等低效結果。
　　深化高等教育改革，要努力實現必要性、方向性與有效性的統一。改革的基本邏輯是當高等教育事業或大學組織面臨巨大的生存、發展、穩定壓力時，就要抓住制約功能、效率等的因素，在體制、機制方面進行改革。高等教育改革 “改什么、怎么改必須以是否符合完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標為根本尺度”，必須始終“堅持高等教育為人民服務、為中國共產黨治國理政服務、為鞏固和發展中國特色社會主義制度服務、為改革開放和社會主義現代化建設服務”的基本方向。高等教育改革主要是體制、機制層面的問題，不能把什么都算作改革，更不能出現改革依賴。把什么都歸于改革的做法，既有責任轉移的嫌疑，也會將簡單問題復雜化，造成某些問題懸置，久拖不決。
　　深化高等教育改革，要凝聚中央與地方、政府與學校的合力。一方面，建立中央與地方協同推進的機制，是改革不斷深化的重要保障。要注重發揮好省級政府承上啟下的作用，深入推進擴大省級政府教育統籌權改革，強化省級政府依法統籌推進區域內高等教育改革發展的職責；另一方面，高等教育改革的“四梁八柱”搭建完畢，已經進入內部施工階段。應積極探索建立新的從屬性改革與獨立性改革協同并行的新格局，更加重視獨立性改革的價值，更加重視發揮大學在改革中的主動性和創造性。
　　（二）進一步厘清政府在高等教育改革中的責任
　　政府在改革中起主導作用是就整體而言，并非意味著所有的層面和領域都依靠政府來驅動，更不是所有的改革都要依靠行政運動方式。高等教育改革動力層層衰減現象，與我國行政體系中改革能力（包括權力、資源等）逐級下降的客觀事實直接相關。優化高等教育改革的動力機制，一要避免出現頂層設計宏大而基層實施路徑狹窄或實施力量薄弱的“倒金字塔”現象，始終注意在各個層面凝聚最大公約數，使改革成為團體的接力賽，而不是個體的馬拉松，保持持續的改革動力。二要適應治理能力與治理體系現代化建設要求，科學設計政府之于改革的邊界、作用方式，處理好全局與局部、整體與個體、普遍性與特殊性的關系，改變以政府利益代替學校利益、以公共利益代替其他利益的局面。三要進一步深化教育行政體制改革，理順政府、大學、社會的關系，明確哪些事應該由三者各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔。四要繼續深化“放管服”改革，以簡政放權放出活力和動力，以創新監管管出公平和秩序，以優化服務服出便利和品質，實現政府職能的深刻轉變。
　　（三）加強高等教育改革中的法治建設
　　改革從來都不會是一帆風順的，因為任何改革都必然觸及現有的秩序和利益格局。改革也存在風險性，特別是作為“百年樹人”的高等教育事業，其改革成敗關乎國家興衰和社會和諧。要在改革設計者、改革實施者和被改革者之間最大限度建立價值認同和步調協同，最關鍵的是通過法治建設建立自上而下的責任約束和自下而上的利益激勵。一要堅持以法律規范引領和推動教育改革、促進和保障教育發展，凡屬重大教育改革都要于法有據。二要推進依法賦權、依法履權和依法限權相統一，建立完善的監督管理機制、有效的權力制約機制、嚴肅的責任追究機制。三要用法治來規范政府和大學、市場的邊界，在法治框架內調整各類主體的利益關系，有效調動和保護各方面的改革積極性與創造性。四要通過法定程序凝聚共識，并將各方共識以法治方式確認下來，用法律固化和推廣成熟、有效的改革成果，避免出現曇花一現、“人走政息”等短期行為。
　　（四）優化高等教育改革相關各方的責權利關系
　　優化高等教育改革的動力機制的根本問題，是找到各方面意愿和要求的最大公約數。新時代高等教育改革動力的最大公約數源自于中華民族偉大復興的需要，這是一個凝聚了國家利益與人民利益的動力系統。任何一個具體領域、層次、方面的改革，都要服務服從于總目標，都是整體改革的一個部分，都必須在與其他相關領域的聯動中不斷推進。如何在保障國家利益、民族利益的前提下，充分認識其他利益訴求的正當性、差異性，盡可能尋找共同利益點，激活所有利益群體的主動性、創造性，是深化高等教育改革必須解決的問題。一要堅持以公平正義為高等教育改革的價值取向，保證改革既要從公平正義開始又要回到公平正義上來，使公平正義成為最有效調動各方面參與高等教育改革積極性的前提條件。二要堅持責權利相統一的原則，切實做到責權利相輔相成、相互制約、相互作用，努力建構個人利益和集體利益、局部利益和整體利益以及暫時利益和長遠利益相統一的局面。三要將貫徹競爭中性原則作為深化高等教育改革的重要突破口，建立公辦高校與民辦高校、中央部委院校與地方高校、“雙一流”建設高校與其他高校、本科高校與高職院校之間的公平競爭環境，保證不同類型、層次的高校能夠同臺競技，既對公辦院校、優勢院校形成壓力和推動，也為民辦院校和一般院校發展帶來實質性利好，為高等教育注入新的重要動力。四要完善改革決策與實施中的民主程序，鼓勵地方、高校解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合，最大限度調動各方面的改革積極性和創造性。
　　劉國瑞，遼寧大學高等教育研究所研究員，中國高等教育學會學術委員會委員

　　原文刊載于《中國高教研究》2019年第8期